Las reformas borbónicas y la reestructuración del mapa político

Aunque la reforma se inició en los últimos años de reinado de Carlos II, América no se convirtió en una prioridad para los Borbones españoles hasta la toma de la Habana por los ingleses en 1762 de forma que las reformas realmente trascendentes se llevaron a cabo entre 1764 y 1787.

Génesis del programa reformista en la península

A finales del siglo XVII el panorama español mostraba:

  • Una extensión de la aristocracia territorial que había extendido su jurisdicción señorial sobre algunas ciudades y dominaba los Consejos
  • Los tercios habían quedado reducidos a milicias locales reclutadas por la nobleza
  • La élite de letrados había evolucionado hacia una noblesse de robe formada en colegios mayores
  • Los impuestos estaban en mano de asentistas

Parecía que la monarquía pasaba por un mal momento, la decadencia era evidente hasta que las reformas económicas y monetarias llevadas a cabo el los últimos años de reinado de Carlos II permitieron un relanzamiento de la economía. Mientras, en Europa, el absolutismo ganaba poder gracias al ejército permanente y a la obtención de tributos regulares.

A la muerte de Carlos II se produjo la Guerra de Sucesión en el que participaron todas las potencias europeas y tuvo gran protagonismo el comercio trasantlántico. La Paz de Utrech en 1713 puso fin a la guerra y consideró por primera vez a los territorios de ultramar como anexos de Europa además de poner de relieve el papel de Inglaterra como árbitro de la política europea y dejar sentado que los motivos económicos y dinásticos han sustituido a los religiosos a la hora de hacer la guerra.



En un sentido práctico Utrech supuso el reparto de los territorios de los Austrias hispanos:

  • Austria recibió los Países Bajos, Milán, Cerdeña y Nápoles
  • Saboya recibió Sicilia
  • Portugal consiguió Sacramento, en la frontera entre Brasil y Río de la plata
  • Inglaterra obtuvo Menorca, Gibraltar, el asiento de negros y el navío de permiso

Según Lynch La dinastía Borbón no supuso un cambio por sí misma, lo que favoreció la recuperación del poder real y un mayor centralismo fue:

  • Presión de Francia
  • Necesidades de la guerra
  • Aparición de una nueva élite burocrática

Otros como Brading afirman que Felipe V inició sus reformas después de la guerra y que fue esta la que le permitió implantar con mayor rapidez el modelo de Estado absoluto, ya que fue el apoyo de Cataluña y Valencia al archiduque lo que posibilitó que Felipe V les arrebatara a sus privilegios.

Los instrumentos de la política borbónica fueron:

  • Creación de nuevos organismos, que en ocasiones coexistieron con los antiguos: los Consejos quedaron como organismos consultivos y nacieron las Secretarías de Estado que abandonaron la vía judicializada en el gobierno por la vía reservada, más ejecutiva. A partir de los borbones primaría la vía ejecutiva sobre la otra ajustada a derecho.
  • Ejército renovado con unidades distintas y cuerpos como los de artilleros e ingenieros
  • Mayor presión fiscal con homogeneización de los tributos en Castilla y Aragón
  • Implantación de la ideología del estado absoluto, protagonismo de los ministros que llevaron a cabo las reformas administrativas y teóricos que las inspiraron. Lo más innovador.

Una serie de funcionarios ilustrados conscientes de la decadencia empezaron a buscar medios para solventarla siguiendo el modelo de Inglaterra y Francia, alarmados por el letargo del país quisieron llevar a cabo la revolución desde el poder mediante un estado absoluto. La soberanía se entendió como un derecho divino, la aristocracia fue excluida de los Consejos y se atacó a la Iglesia reivindicando la tradición regalista del derecho canónico en la que primaban los derechos de la iglesia nacional frente a la monarquía papal: el Concordato de 1753 fue un triunfo de las tesis reales pues en él se confirmó el poder del rey como vicario de Cristo y se consideró a las Órdenes como una carga que se tendió a hacer disminuir.

Entre los teóricos cabe destacar a Jerónimo de Uztáriz con su Teórica y práctica del comercio y la marina escrita en 1724 y publicada en 1742 y a José Campillo y Cossío ministro de Guerra y Hacienda de Felipe V que en 1743 escribió Nuevo sistema de gobierno económico para América que no fue publicada hasta 1789 pero circuló en forma manuscrita entre los miembros del gobierno gracias a unas propuestas válidas más allá del tiempo para el que fueron diseñadas.

Los Borbones y su Imperio Americano

A finales del siglo XVII el poder del rey en América no estaba cuestionado por las élites dominantes porque se había llegado un pacto que les concedía una gran autonomía, la venta de cargos hacía accesible el poder a cualquiera que tuviera fortuna, la presión fiscal era nula y e poder de la Iglesia muy grande.

El monarca para conseguir estos fines, desarrolló postulados absolutistas, práctica del gobierno que chocó con la situación anterior. Bajo los últimos Austrias, el gobierno del Imperio había sido un compromiso entre la élite criolla, los grandes comerciantes y los funcionarios peninsulares, la presión fiscal era prácticamente nula y el sector eclesiástico era muy poderoso, todo ello daba como resultado una autonomía económica y burocrática que hacía difícil conseguir la autoridad del monarca, y contra esto se propusieron el conjunto de reformas.

Los Borbones insistieron en la recuperación del Imperio y la rentabilidad de ultramar en complementariedad a la metrópoli, aunque estas reformas empezaron a llevarse a cabo tras la toma de La Habana por los ingleses en 1762.

Alcance y límites de las reformas: consejo de Indias, virreinatos, audiencias e intendencias

Reformas en los organismos que se ocupaban del gobierno de las Indias desde la Península

Consejo de Indias
Vivía postergado desde la segunda mitad del siglo XVII debido a su escaso pragmatismo y sus procedimientos letrados que exigieron la creación de Juntas Especiales para acelerar los procesos urgentes. En 1691 se redujo su plantilla, lo que se intentó de nuevo sin éxito en 1701, pero fue su actitud durante la guerra lo que aceleró su reforma: en 1706, ante el avance del archiduque Felipe ordenó al Consejo que se trasladara a Guadalajara, pero algunos de sus integrantes se quedaron en Madrid y siguieron reuniéndose y legislando de forma paralela. (hubo dos consejos a la vez)

El proceder del Consejo brindó la excusa para acelerar su reforma, pero no la determinó.

En 1713 la llamada Planta de Orry dividió al Consejo en tres salas: Gobierno, Justicia y Pleno con tres presidentes, y redujo a veinte sus consejeros: diez de capa y espada, y diez letrados. De forma paralela se creó una Junta de Hacienda, arrebatando al Consejo esta función.

En 1714 el Consejo envió una Representación… al rey exponiendo el peligro que suponían estos cambios, lo que coincidió con una toma de consciencia del costo político de que una dinastía extranjera anulara viejas instituciones, por lo que se mantuvo la plantilla antigua creando vías ejecutivas y organismos que dejaran a los antiguos sin competencias poco a poco.

La fórmula utilizada consistió en crear organismos paralelos que acaparasen las funciones, y dejasen a los antiguos sin competencias.

A partir de 1717 las Secretarías de Despacho Universal dejaron a los Consejos como consultivos. El de Indias prolongó sus funciones como Tribunal Supremo y gestor del Real Patronato hasta desaparecer en el siglo XIX, cuando los asuntos de Indias pasaron a la Secretaría de Marina e Indias y más tarde a la de Indias, Marina y Guerra.

Casa de contratación

En 1717 la Casa pasó de Sevilla a Cádiz porque el aumento de tonelaje de los barcos les impedía rebasar la barra de Sanlúcar. Con esto se legalizaba una realidad pues desde 1680 Cádiz venía desempeñando las funciones de capital del monopolio comercial. Sin embargo los Consulados fueron arrebatando funciones a la Casa de forma que cuando se suprimió en 1790 ya estaba muerta.

Reformas de los organismos indianos

La primera mitad del XVIII: el principio general que inspiró la reestructuración del imperio fue el mantenerlo íntegro, a pesar de la presión internacional, y hacerlo rentable.
Se dio prioridad a la reforma militar y financiera: se militarizaron los territorios fronterizos, se reorientaron los tributos y se acentuó la venta de cargos públicos para aumentar los ingresos. La reestructuración territorial se dirigió a captar nuevos recursos y defender mejor el territorio a pesar de lo cual no fue muy profunda:

  • Creación del virreinato de Nueva Granada en 1717, suprimido en 1723 y restaurado en 1739
  • Militarización de los territorios fronterizos con la creación de Comandancias y Capitanías Generales en Santo Domingo, Chile y Panamá, mermando el poder de los virreyes
  • Se crearon situados que originaron una dependencia económica y vínculos administrativos entre regiones cercanas
  • La venta de cargos subsiste hasta 1751, propiciando el acceso de los criollos al poder y mermando el poder real; la corona intentó evitar la reventa de cargos a personas que rentabilizaran su cargo mediante abusos.

Las reformas de la segunda mitad del XVIII

A partir de la década de los sesenta se aceleró el ritmo de la reforma a las que se dio un mayor calado institucional y económico. Las dos potencias ibéricas emprendieron o aceleraron una reordenación profunda de las relaciones con sus colonias, las inspiró el alcanzar un lugar menos marginal en el sistema europeo, conscientes de su marginalidad. Las reformas carolinas fueron un ambicioso proyecto de racionalización y modernización con el fin de restablecer la agricultura, la industria y la población; como ilustrados creían que para cambiar la sociedad bastaba con promulgar leyes precisas y acordes con la ley natural. Céspedes del Castillo indica que los historiadores están de acuerdo en considerar las reformas indianas como la ejecución de una política ambiciosa, coherente y sistemática, pero las opiniones se dividen en torno a los resultados:
españoles e hispanoamericanos opinan que fueron un éxito, anglosajones que fue un total fracaso.

Ambos sobrevaloran el poder de Madrid e infravaloran la autonomía y la personalidad indianas. Las reformas tuvieron un éxito matizado y un balance positivo aunque desigual. La evolución de la América hispana en el siglo XVIII estuvo marcada por:

  • Las decisiones tomadas por los gobiernos de Madrid y la forma en que las cumplían o no las autoridades ultramarinas
  • La cambiante coyuntura europea, que alteraron el ritmo de las relaciones colonia-metrópoli, limitando las reformas emprendidas.
  • El poder político y económico de la élite criolla, mediante la compra de cargos y posesión de los medios económicos que les condujeron a una cierta autodeterminaición.

Reformas político-administrativas

La centralización del poder se consideró un medio para una mejor organización y la información como imprescindible para emprender las reformas, lo que explica la implantación del correo trasatlántico regular, la elaboración de los censos y la recogida de datos estadísticos. En las colonias esto se vivió como una ruptura del pacto hecho con los Austrias que había sido entendido como una relación contractual que obligaba a las dos partes.

El instrumento impulsor de las reformas fue la Visita General, con José de gálvez en México y José Antonio Areche en Perú, cuya función era ejecutar las decisiones reales: no sólo se reformaron las instituciones que ya existían sino que se crearon unas nuevas.

La reorganización se dividió en dos grupos:

  1. Reforma de organismos ya existentes
    • Virreinatos: Se produjo una nueva división territorial con la creación del virreinato de Río de la Plata en 1776 a expensas del virreinato del Perú (igual que el de Nueva Granada). Las funciones del virrey hubieron de adaptarse a la aparición de nuevos cargos como Regente e Intendente, siendo uno de los cargos más criticados por Gálvez y Areche que pretendieron eliminarlo; sin embargo la Corona no se atrevió y se limitó a burocratizarlo y restarle poder. Y limitó las reformas del visitador.
    • Audiencias: Los oidores se habían convertido en consejeros y auxiliares de quienes ejercían el poder, sin embargo, los Borbones trajeron consigo la idea de la inadecuación e incluso la inutilidad de los conocimientos jurídicos como la preparación idónea para desempeñar las nuevas tareas que el Estado necesitaba y por otra parte la nueva dinastía mostraba desagrado hacia el régimen conciliar, prefería la vía reservada, de secretario a Monarca, rápida y eficaz.

    La preferencia de la Corona por un gobierno personal en lugar e uno colegiado provocó una transformación de las audiencias, que vieron mermado su poder. Bajo Carlos III se crearon nuevas audiencias a costa de una reorganización territorial y mermando la importancia de las ya existentes. Se redujeron sus competencias jurídicas a las de legislación ordinaria y se limitó la compra de cargos nombrando funcionarios peninsulares, quitando el protagonismo político a los criollos.

  2. Creación de unidades administrativas nuevas
  • Intendencias: Como medio de consolidar los cambios. De origen francés, fue implantada en la península en 1749 y en Cuba en 1764 a propuesta de Gálvez. La idea era establecer en cada virreinato un superintendente general como jefe de hacienda pública que dependiera directamente del monarca, quedando bajo su autoridad un intendente para cada provincia y debajo de éste quedarían los gobernadores y corregidores. Las nuevas intendencias o provincias debían tener límites más racionales y bien comunicados.
    La autoridad de los intendentes afectaría a todas las ramas del gobierno secular: hacienda, justicia, guerra y gobierno además de ejercer como vicepatronos en el secular. En una fase más avanzada debían desaparecer los corregidores y alcaldes mayores serían sustituidos por subdelegad subdelegados del intendente que se encargarían del cobro de tributos y la transmisión de las órdenes del intendente.

Este fue el proyecto más querido por Galvez y las bases sobre las que se apoyó fueron:

  • Estado ruinoso de la colonia
  • Imposibilidad del virrey de aplicar las reformas propuestas
  • Necesidad de dar uniformidad política colonial
  • Evitar la facilidad con que corregidores y alcaldes mayores eran sobornados, lo que les incapacitaba para la aplicación de las nuevas normas.

El proyecto proponía:

  • Dividir el virreinato de Nueva España en 11 intendencias y 1 superintendencia
  • Suprimir los cargos de corregidores y alcaldes mayores sustituyéndolos por subdelegados de intendente

Los virreyes se resistieron a perder funciones y las oligarquías criollas les apoyaron, pero finalmente la intendencia propuesta por Gálvez se impuso porque favorecía al indico y ya no se podía tolerar el repartimiento de indios que perjudicaba a la corona junto a la existencia de funcionarios corruptos. Así en 1782 se publican las ordenanzas de intendentes.

La vieja burocracia se resistió a los cambios, apoyadas por la oligarquía criolla. En 1776 Gálvez, de regreso en España ocupó la Secretaría de Indias y apoyándose en Areche y en el obispo de Nueva España insistió en su plan argumentando que la Intendencia favorecía a los indígenas pues los funcionarios sin sueldo cometían abusos y los repartimientos de indios acababan con el prestigio de la Corona. En 1782 se publicaron las
Ordenanzas de Intendentes, pero las resistencias no habían desaparecido y en 1787 los tres Superintendentes de Lima, México y Buenos Aires fueron suprimidos y sus funciones asumidas por el virrey.
Las intendencias se mantuvieron como instrumento de reorganización económica que asumía las funciones de los oficiales reales de hacienda, con un intendente, un contador y un factor y una organicación basada en las Cajas Reales. La intendencia americana saneó la economía pero su corta duración no permitió unos resultados espectaculares.

  • Comandancia General de las Provincias Internas

En 1776 se proyectó establecer junto a la creación del Virreinato de Rio de Plata otro virreinato en el norte de Méjico, que finalmente se convirtió en comandancia general de las Provincias Internas, que sirvió a los indios de la región. Abarcaba el norte de México y las Californias, su implantación sirvió para pacificar a los indios de la región.

  • Capitanías Generales

Se diferencian de las de siglos anteriores porque estaban separadas del ejército, ejercían el superior gobierno y dependían directamente de Madrid. La Capitanía General de Venezuela fue creada en 1777, y la de Chile en 1798 rompiendo su dependencia de Perú.

  • Reformas municipales/juntas municipales

Se intentó revitalizar los cabildos, saneando su economía, se encomendó a las Juntas Municipales la custodia y administración de los propios y arbitrios y los pueblos de indios mantuvieron sus tierras de resguardo y su autonomía.

De la impotencia a la autoridad

Las reformas no alcanzaron los propósitos originales, aunque fue el esfuerzo más serio y sostenido de los emprendidos por las potencias del siglo XVIII para defender sus dominios de ultramar:

  • Punto de vista económico: lograron estimular la producción de plata, impulsaron el crecimiento del comercio y elevaron los fondos fiscales
  • Punto de vista militar: consiguieron preservar la integridad territorial del Imperio
  • Punto de vista político: se produjo una alianza entre la nueva burocracia y el sector beneficiado por las reformas, siendo más fuerte que la de la vieja burocracia con los perjudicados.